解读《山东省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》
经省政府同意，《山东省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（鲁政发〔2016〕18号）（以下简称《实施意见》）已于6月22日正式印发。这是我省实施“先照后证”改革、落实“严管”制度、进一步厘清部门监管责任的重要文件，是新形势下创新监管方式、构建新型市场监管体系的重要制度支撑，为推动全省市场监管现代化必将奠定坚实的基础。《实施意见》的颁布实施对于进一步深化商事制度改革、加强事中事后监管、维护有序的市场秩序具有重要的意义。
一、《实施意见》出台的背景
商事制度改革，降低了市场准入门槛，市场主体数量迅猛增加。同时，随着经济全球化的发展，市场主体经营形式越来越多样化，新经济、新业态层出不穷，市场主体活动的半径非常巨大，这就使得监管面临着越来越多新的挑战。如何加强新常态下的市场监管，是摆在各级政府、部门面前的重要课题。面对错综复杂的监管形势和日益繁重的监管任务，2015年9月29日，国务院常务会议审议通过了《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号），并于10月13日正式印发实施。国务院出台62号文件，其主要目的是构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管体系。这样的一个监管体系，不仅仅是政府的事情，市场秩序的维护、公平竞争和良好营商环境的形成，应该是全社会的事情，需要构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监管等四位一体的“社会共治”新格局。国务院62号文件是继国务院《注册资本登记制度改革方案》《国务院关于扶持小型微型企业健康发展的意见》《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》等文件之后，出台的关于商事制度改革的又一份重要文件，为进一步加强“先照后证”改革后事中事后监管工作明确了指导思想、基本原则、目标任务和各部门的监管职责，是构建新型市场监管体系的顶层设计，是构成商事制度改革“放、管、服”三位一体总体布局的关键环节。
二、《实施意见》的起草过程
省委省政府高度重视加强事中事后监管工作。国务院62号文件正式印发之后，省政府领导立即作出重要批示，要求尽快制定我省的实施意见。按照省政府领导的批示精神，省工商局先后起草了《省政府办公厅关于贯彻落实〈意见〉任务分工方案》和《山东省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》两个征求意见稿，并分别印发全省工商系统和64个省直有关部门征求意见建议。对各部门提出的意见建议，逐条进行研究讨论、吸收采纳。几易其稿后，6月初，省工商局将《实施意见》送审稿提交省政府。6月22日，《实施意见》以鲁政发〔2016〕18号文件正式印发实施。
三、《实施意见》的主要特点
在制度设计上，《实施意见》坚持问题导向，注重改革的系统性、整体性、协同性和基层的可操作性。突出了三个方面的重要特点：一是突出针对性。《实施意见》坚持问题导向，着眼于厘清部门监管职责，聚焦加快构建以信用监管为核心的新型市场监管体系，做到有的放矢、靶向发力。《实施意见》对每项具体任务都明确了责任单位，对抓什么、怎么抓、抓到什么程度，都提出了明确的要求，形成了清晰的时间表、路线图。二是突出创新性。《实施意见》既充分吸收了一些兄弟省市的经验做法，又紧密结合我省实际，坚持改革创新，不固守既有政策，不拘泥现状形式，在法律法规规定范围内大胆探索，围绕加强事中事后监管提出了27条含金量较高的具体任务事项。同时，《实施意见》将具体任务、职责分工和《山东省工商登记后置许可事项“双告知”目录》三合一，体现了山东特色，也是我省《实施意见》的亮点。三是注重可操作性。《实施意见》紧紧围绕国务院【2015】62号文件精神，对涉及的重点任务和改革落实，能量化的量化，能明确的明确，能突破的突破，充分考虑目前基层工作实际，力求做到各项工作都有抓手，便于各级抓好落实。
四、《实施意见》的基本框架
《实施意见》共分为总体要求、主要任务、组织保障三大部分。核心内容主要体现在第二部分“主要任务”中，涵盖了14个大项27项具体任务。附件是《山东省工商登记后置许可事项“双告知”目录》。
第一部分：总体要求。提出了坚持“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”的基本原则，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，厘清各部门市场监管职责，加快构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型市场监管制度，建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，推进以法治为基础的社会多元治理，健全社会监督机制，推动形成市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治局面，为全省经济社会发展营造公平竞争的市场环境。
第二部分：主要任务。明确了加强事中事后监管的具体任务及分工，主要包括：严格行政审批事项管理、厘清行政审批事中事后监管职责、建立完善跨部门协同监管机制、构建社会共治格局等四个方面。
一是严格行政审批事项管理。包括“实行行政审批事项目录管理和确保审批行为严格依法、公开透明”两个方面，共涉及5条具体内容。要求各地、各部门切实落实“先照后证”改革，按照法定条件和法定程序规范审批行为，实现审批行为的公开便利。
二是厘清行政审批事中事后监管职责。包括“实施工商登记后置许可事项‘双告知’制度、严格按照分工履行监管职责”两个方面，共涉及6条具体内容。要求各部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，进一步明确部门监管职责，严格依法依规实施监管，切实加强“先照后证”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空。
三是建立完善跨部门协同监管机制。包括“切实做好信息公示工作、建立信息统一归集和互联共享机制、强化信息分类管理与协调合作、加强监管风险监测研判、全面推行‘双随机、一公开’监管、建立健全市场主体信用联合奖惩机制、积极推进综合行政执法体制改革”等7个方面，共涉及13条具体内容。要求各地、各部门要严格依法履行职责，按照有利于综合执法、重心下沉、强化地方监管责任的原则，在推进政府职能转变、深化商事制度改革中积极探索，创新市场监管体制机制，加强信息互联共享，完善信用监管机制，切实提高监管效能。
四是构建社会共治格局。包括“引导市场主体自治、推动行业自律、鼓励社会监督”等3个方面，共涉及3条具体内容。要求各地、各部门要在依法履行市场监管职责的同时，充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用以及市场专业化服务组织、公众和媒体舆论的监督作用，促进市场主体自我约束、诚信经营。积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务，支持社会力量在市场监管中发挥作用。
第三部分：组织保障。从切实加强组织领导、严格落实责任分工、加强舆论宣传引导、强化工作督促检查等四个方面提出了措施要求。
五、《实施意见》的重点内容
一是严格按照分工履行监管职责。厘清部门监管职责，是《实施意见》的重要组成部分。《实施意见》提出，严格依法依规监管。各部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，履行监管职责。法律法规明确监管部门和监管职责的，要严格依法执行。法律法规没有明确监管部门和监管职责的，各部门要按照本级政府公布的“三定方案”和权力清单、责任清单履行监管职责。
《实施意见》提出，涉及行政许可的经营事项，由各审批机关履行监管职责。不涉及行政许可的一般经营事项，但有明确主管部门指导、规范和促进的行业领域，由行业主管部门牵头监管，并依法依规查处有关违法行为，有关职能部门配合；无明确主管部门的行业领域，由工商机关牵头监管，并依法依规查处有关违法行为，相关职能部门配合。审批机关和监管部门不一致的，按照法律、法规和国务院决定执行。
二是推进国家企业信用信息公示系统“全国一张网”建设。
建设国家企业信用信息公示系统，是国务院部署的一项重要任务，是加强部门协同监管、实施联合惩戒、构建以信用监管为核心的新型市场监管制度的前提和基础，对于社会共治，促进社会诚信体系建设具有重要意义。
《实施意见》提出，在系统建设方面，工商机关要按照国务院、工商总局的部署要求，进一步优化、升级国家企业信用信息公示系统（山东），研究制定我省与国家企业信用信息公示“全国一张网”信息化建设对接方案；在信息归集方面，按照国家企业信用信息公示“全国一张网”提出的“一网归集，双向服务”的建设目标，省工商局加快建设与国家企业信用信息公示系统同构的省级系统，于2016年年底前，基本实现与山东省公共信用信息平台的有效对接，形成能够支撑国家企业信用信息公示“全国一张网”建设需求和归集全省范围内企业信用信息交换共享的信息化能力；在信息互联共享方面，加快推进国家企业信用信息公示系统（山东）归集的企业注册登记、备案、许可及企业年报等信息，与山东省公共信用信息平台归集的政府部门相关企业信用信息的双向推送和互联共享。
三是制定了《山东省工商登记后置许可事项“双告知”目录》。《“双告知”目录》共261项，涉及48个实施机关。其中，省级及以下部门实施的后置许可事项169项、国家部委（含）垂管部门实施的后置许可事项92项。我省161项与国务院【2015】62号文件所附的186项，不近相同。国务院公布的186项，有35项属于工商登记前置审批项目；有6项后置许可事项已于2016年2月被国务院决定取消，有4项后置许可事项未纳入《山东省省级行政许可事项目录》和《山东省市、县（市、区）行政许可事项通用目录》。除上述45项许可事项外，国务院【2015】62号文件附件中涉及的其他141项均列入我省的《目录》。此外，我省《目录》还包括了地方性法规设定的后置许可事项。同时，《实施意见》还提出，《目录》实行动态管理制度。
四是工商机关履行“双告知”职责。为解决“先照后证”改革后证照监管盲点和部门监管信息不对称问题，《实施意见》提出，县级以上地方政府要将工商登记后置许可事项“双告知”目录纳入政务服务平台管理。依托各级政务服务平台，建立同级部门间的“双告知”信息推送、信息认领和监管信息共享机制，实现相关信息的自动抄送、认领和反馈，为履行“双告知”职责提供必要的信息化支撑。
工商机关要认真履行“双告知”职责。在办理登记注册时，各级工商机关要根据《“双告知”目录》，告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批机关，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，各级工商机关要运用信息化手段，对经营项目的审批机关明确的，将市场主体登记注册信息通过本级政务服务平台及时告知同级相关审批机关；对经营项目的审批机关不明确或不涉及审批的，以及《“双告知”目录》公布前登记的市场主体，工商机关要将市场主体登记注册信息及时在本级政务服务平台上发布，相关审批机关或行业主管部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作。在信息化实现之前，《实施意见》明确了应急过渡机制。
六、《实施意见》保障措施
实行“先照后证”改革，加强事中事后监管，涉及的部门多、范围广、情况复杂，是一项系统工程，需要各级、各部门加强组织领导，明确责任，狠抓落实，扎实推进。为此，《实施意见》提出了四项措施要求：
一是切实加强组织领导。要求各级各部门要建立健全政府主导、部门主抓、社会参与、统筹推进的工作机制，着力强化工作执行力度，及时协调解决改革中遇到的重点难点问题，做到明确工作时限与扎实有效推进相结合，落实部门责任与强化协同配合相结合，贯彻工作要求与鼓励探索创新相结合，确保各项改革措施落实到位。
二是严格落实责任分工。要求各级各部门按照《实施意见》任务分工，进一步研究细化各项工作措施，认真落实到位。尤其对当前已经明确时间进度的任务，要倒排时间表，分解任务，责任到人，确保按时按要求完成。对持续推进的各项任务，要抓紧研究规划，提出时间表、路线图，分步推进实施。
三是加强舆论宣传引导。要求各级各部门通过多种途径、采取多种形式，积极宣传事中事后监管职责、措施、工作进展情况和成效，及时解答和回应社会关注的热点问题，鼓励和引导全社会广泛参与到改革中来。
四是强化工作督促检查。明确在省推进政府职能转变领导小组领导下，商事制度改革组负责对本实施意见落实情况的统筹协调、跟踪了解、督促检查、考核通报。省审计厅加大对履行法定职责等方面的审计力度，确保各项改革政策落实到位。
